Antecedentes

El 20 de mayo de 2024, el fiscal de la Corte Penal Internacional (CPI) hizo una declaración pública sobre su solicitud de órdenes de detención en la Situación del Estado de Palestina contra el primer ministro israelí, Benjamín Netanyahu, y el ministro de defensa, Yoav Gallant, y también contra los dirigentes de Hamás Yahya Sinwar, Mohammed Diab Ibrahim Al-Masri (Deif) e Ismail Haniyeh. La solicitud de órdenes de detención contra Netanyahu y Gallant se basaba principalmente en el crimen de hacer padecer intencionalmente hambre a la población civil como método de hacer la guerra tipificado en el Estatuto de Roma e incluía referencias a otros crímenes de guerra y crímenes de lesa humanidad pertinentes. Por su parte, la solicitud de órdenes de detención contra dirigentes de Hamás incluía crímenes de lesa humanidad y crímenes de guerra en el contexto del conflicto armado no internacional.

La solicitud de órdenes de detención estaba respaldada por un informe público de un grupo de expertos en derecho internacional, que analizaron la situación jurídica y sugirieron, entre otras cosas, una compleja clasificación del conflicto. Según el análisis de los expertos, tanto las operaciones de Hamás contra Israel como las operaciones de Israel contra Hamás forman parte de un conflicto armado no internacional (CANI). De otro lado, otras operaciones en la Franja de Gaza forman parte de un conflicto armado internacional (CAI) entre Israel y Palestina (véanse los apartados 11 a 15 del informe). Por lo tanto, se concluye que estos dos conflictos armados coexisten.

A mediados de agosto, por solicitud de la Sala de Cuestiones Preliminares, unos 60 Estados, expertos y organizaciones presentaron escritos amicus curiae a la Corte. Si bien la mayoría de los escritos amicus discutían la competencia de la Corte, otros abordaban cuestiones más específicas, como la afirmación de que el Fiscal se precipitó y se saltó los procedimientos de notificación de conformidad con el artículo 18 del Estatuto de Roma, y la problemática de clasificación del conflicto.

El 20 de septiembre de 2024, el Gobierno israelí presentó una impugnación oficial de la competencia de la CPI en relación con la solicitud de órdenes de detención contra Netanyahu y Gallant.

Mientras tanto, Israel había operado y matado a los tres líderes de Hamás (Yahya Sinwar, Mohammed Deif e Ismail Haniyeh) en el curso del conflicto.

Recientemente, en un acontecimiento significativo, el 21 de noviembre de 2024, la Sala de Cuestiones Preliminares de la CPI rechazó las presentaciones israelíes y aceptó la solicitud de la Oficina del Fiscal y emitió órdenes de detención contra Netanyahu y Gallant, así como contra Deif (a pesar de la afirmación israelí de que está muerto).

En esta entrada de blog, haré una observación sobre las implicaciones de la presión política externa en las decisiones jurídicas adoptadas por la Fiscalía de la CPI en casos de gran repercusión y demostraré cómo el conflicto de Gaza pone de relieve el delicado equilibrio entre la ley y las presiones políticas. Sugeriré que, con el mundo entero observando y poderosas influencias políticas en juego, las decisiones del Fiscal plantean cuestiones clave sobre el papel de la CPI en situaciones de intenso escrutinio internacional. Este artículo aborda estas cuestiones desde tres puntos de vista: Propósito, Impacto y Proceso.

1. La influencia política y el papel de la CPI

El Fiscal y la CPI no están aislados de las presiones políticas mundiales, especialmente en casos de extrema atención pública como el conflicto de Gaza. Los conflictos de gran notoriedad conllevan inevitablemente una mayor expectativa de que la CPI responda de forma rápida, decisiva y pública a las acusaciones de atrocidades. Sin una respuesta rápida y visible, la CPI se arriesga a que se cuestione su legitimidad, preguntas que a menudo se formulan sin rodeos: «¿Para qué sirve?».

Si la opinión pública mundial afirma ampliamente, con o sin fundamento, que en Gaza se están cometiendo atrocidades como genocidio, crímenes de guerra o crímenes de lesa humanidad, se crea la expectativa pública de que la CPI intervendrá y actuará con decisión. Para el Fiscal, que opera bajo la noción de que la CPI tiene jurisdicción sobre estos presuntos crímenes (tras una decisión previa de la Corte), ignorar o retrasar una respuesta a Gaza podría supuestamente poner en peligro la relevancia y credibilidad de la Corte. Aunque la competencia en sí misma ha sido objeto de un intenso debate, en este artículo se reconoce que la decisión anterior de la Corte sobre la competencia constituye la base de las recientes decisiones de enjuiciamiento.

Este contexto sugiere que las presiones políticas y públicas han influido fuertemente en las acciones del Fiscal en relación con Gaza, donde no responder con rapidez bien podría provocar un escepticismo generalizado sobre la utilidad y el propósito de la CPI.

2. Propósito: ¿Por qué emitir órdenes de detención cuya ejecución es improbable?

Una de las cuestiones centrales en torno a la reciente actuación de la Fiscalía es por qué emitió órdenes de detención contra figuras cuya aprehensión parece altamente improbable. Por ejemplo, es improbable que figuras israelíes clave, como el primer ministro Netanyahu y el ministro de defensa Gallant, entren en el territorio de un Estado miembro de la CPI sin garantías de que no serán detenidos y extraditados. Del mismo modo, los tres dirigentes de Hamás contra los que se dirigió la CPI eran muy conscientes de su posición internacional y han evitado los Estados miembros de la CPI para reducir el riesgo de detención. Si aceptamos la afirmación israelí de que Deif fue asesinado, tampoco es probable que visite ningún Estado miembro en un futuro próximo…

¿Por qué, entonces, la urgencia de emitir órdenes que, desde un punto de vista práctico, puede que nunca se ejecuten?

La respuesta puede estar en lo que este escrito describe como la perspectiva «¿Para qué sirve? La emisión de órdenes de detención, aunque no se ejecuten, tiene (principal o únicamente) una finalidad simbólica: indica a la comunidad internacional que la CPI está abordando de forma activa y rápida los presuntos crímenes cometidos en Gaza. En los casos de gran repercusión, en los que el escrutinio público es implacable, la CPI puede considerar que las acciones simbólicas son necesarias para afirmar su compromiso con la justicia, aunque los resultados jurídicos reales sigan siendo inciertos.

Parece entonces que las órdenes de detención contra Netanyahu y Gallant sirven como órdenes de «prohibición de viajar» de facto. Un acto simbólico que no está ni bajo la autoridad ni bajo el propósito de la CPI.

El Fiscal adoptó medidas simbólicas similares en el contexto del conflicto entre Rusia y Ucrania. No sólo es improbable que el presidente Putin sea detenido, sino que ya se ha burlado de la Corte visitando un Estado miembro, Mongolia, en septiembre de 2024.

3. Impacto: Equilibrio entre la justicia para las víctimas israelíes y palestinas

El Fiscal también debe tener en cuenta las repercusiones de cualquier medida que adopte. La emisión de órdenes de detención contra dirigentes israelíes y de Hamás podría considerarse un intento de equilibrar la balanza de la justicia, reconociendo los daños causados tanto a las víctimas israelíes como a las palestinas. Sin embargo, este enfoque tiene sus propias implicaciones y posibles escollos.

Por ejemplo, aunque poner a los dirigentes israelíes y a los de Hamás uno al lado del otro pueda parecer imparcial, puede hacer que el discurso público se incline principalmente hacia los dirigentes israelíes. Este cambio se produce, en parte, porque se reconoce ampliamente que es probable que los dirigentes de Hamás estén implicados en crímenes de guerra y crímenes contra la humanidad. Sin embargo, al agrupar a los dirigentes israelíes con estos individuos, la CPI corre el riesgo de replantear el enfoque de una manera que puede eclipsar los crímenes cometidos por Hamás y polarizar aún más el discurso.

Además, ahora que los líderes de Hamás ya no están vivos, ese «equilibrio» se ha roto, lo que ahora obligará tanto al Fiscal como al Tribunal a replantearse su próximo movimiento, ya que se encuentran entre la espada y la pared. Por un lado, dictar órdenes de detención sólo contra dirigentes israelíes sin dictar ninguna orden de detención contra dirigentes de Hamás pondría al Tribunal, de nuevo, bajo muchas críticas. Abstenerse de hacerlo haría que el Tribunal y el Fiscal parecieran débiles y politizados (o más bien lo expondrían). Cabe preguntarse si la decisión de seguir adelante con la orden de detención contra Deif, a pesar de las afirmaciones de que está muerto, no forma parte de estas consideraciones. Por otra parte, la orden de detención contra Deif era probablemente la única forma de que el Fiscal (y posteriormente la Sala de Cuestiones Preliminares) demostraran que las atrocidades cometidas por Hamás el 7 de octubre y la retención continuada de los rehenes, no están siendo ignoradas por la CPI.

El impacto de las acciones de la CPI, por tanto, va más allá de la mera aplicación legal; influye en cómo se perciben ambas partes del conflicto y puede afectar a las víctimas de ambos bandos. Es mucho lo que está en juego en estas decisiones, ya que podrían sesgar inadvertidamente las narrativas internacionales y moldear la opinión pública de maneras complejas y no intencionadas.

4. Proceso: Rapidez y exceso de inclusión en la toma de decisiones de la Fiscalía

El enfoque del Fiscal también ha implicado un proceso acelerado, que ha planteado cuestiones y retos procesales, en particular en relación con el artículo 18 del Estatuto de Roma. El artículo 18 exige que la CPI notifique a los Estados, dándoles la oportunidad de investigar los presuntos crímenes a nivel nacional antes de que intervenga la CPI. Este paso procesal es fundamental para el principio de complementariedad, según el cual la CPI sólo interviene si los tribunales nacionales no quieren o no pueden enjuiciar.

Sin embargo, las recientes operaciones en Gaza, en concreto las que implican escaladas recientes como la denuncia por la comisión del crimen de hacer padecer intencionalmente hambre a la población civil como método de hacer la guerra no entraban en el ámbito de la notificación de 2021 de la Fiscalía. La rápida respuesta de la Fiscalía sugiere una urgencia por incluir nuevos incidentes en Gaza sin comprometerse plenamente con las notificaciones del artículo 18 (véase, por ejemplo, aquí). Esto plantea interrogantes: ¿Mantiene la Fiscalía una norma coherente en la aplicación del artículo 18? ¿Podría verse comprometido el principio de complementariedad en la prisa por actuar?

Otra complicación surge de la compleja clasificación del conflicto de Gaza. La decisión de la Fiscalía de clasificar el conflicto como un conflicto con elementos tanto internacionales como no internacionales permite el enjuiciamiento de ciertos crímenes, como hacer padecer hambre a la población civil, que de otro modo serían inaplicables en los conflictos armados no internacionales. Sin embargo, esta doble clasificación -situar a Israel en un conflicto armado tanto internacional como no internacional y considerar el conflicto de Hamás con Israel como puramente no internacional- añade una complejidad jurídica que puede poner en entredicho la coherencia del Tribunal. En un informe amicus presentado por ALMA-Asociación para la Promoción del Derecho Internacional Humanitario, abordamos lo impráctico de esta doble clasificación con respecto a la misma zona, actores y acciones, solicitando a la Corte que evite el uso de esta clasificación innecesariamente complicada (sin determinar qué opción debe prevalecer, la de conflicto armado internacional o no internacional).

5. Reflexiones finales: El papel de la CPI en una era de presiones políticas

Teniendo en cuenta las repercusiones de las expectativas de la opinión pública, los atajos procesales y los intentos de equilibrar la justicia entre las partes, está claro que la CPI se ha adentrado en aguas peligrosas con la emisión de órdenes de detención en la situación de Gaza. La necesidad de preservar la credibilidad internacional choca a menudo con la complejidad de gestionar la presión política. Lo que sigue siendo incierto es si la CPI seguirá actuando con rapidez bajo presión en futuros casos, o si reducirá sus acciones para evitar enredos políticos. En el clima actual, es probable que la legitimidad de la Corte siga dependiendo de la forma en que sortee estos retos contrapuestos.

Este breve análisis subraya los dilemas a los que se enfrenta la CPI, cada vez más atrapada entre los imperativos políticos y sus obligaciones estatutarias. A medida que se intensifique la atención internacional, el papel de la CPI se pondrá cada vez más a prueba, como institución jurídica y como actor político mundial.

Comentario preliminar: Este post no aborda ninguna acusación personal contra el Fiscal Karim Khan. Se trata más bien de examinar las presiones e influencias que han determinado las recientes actuaciones de su oficina a la luz del derecho internacional y de las complejidades singulares que rodean el papel de la CPI en conflictos de gran repercusión.

El Dr. Ido Rosenzweig es Director de Investigación sobre Cibernética, Beligerancias y Terrorismo del Minerva Center for the Rule of Law under Extreme Conditions. Es abogado internacional especializado en Derecho Internacional Humanitario (leyes de los conflictos armados) y Derecho Internacional de los Derechos Humanos. Antes de su trabajo en el Minerva Center, trabajó como investigador en el Instituto Israelí para la Democracia (en la División de Investigación sobre Terrorismo y Democracia) (2009-2014). El Dr. Rosenzweig es co-fundador y miembro de ALMA – Asociación para la Promoción del Derecho Internacional Humanitario desde 2010.

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